El TEDH condena a Italia por el registro del Grande Oriente d’Italia: límites convencionales a las comisiones parlamentarias de investigación.
La sentencia dictada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en adelante, el TEDH) el 19 de diciembre de 2024 en el asunto Grande Oriente d’Italia c. Italia reviste un interés particular para quienes nos dedicamos al análisis de investigaciones internas y al control del ejercicio de poderes intrusivos. No se trata del típico caso de registro ordenado por un juez penal en el marco de un procedimiento judicial, sino de una actuación impulsada por el poder legislativo, a través de una comisión parlamentaria de investigación, que decide servirse de instrumentos muy próximos a los del proceso penal clásico: registro, incautación masiva de documentos y copia de datos sensibles. El Tribunal de Estrasburgo se ha visto así obligado a trazar, con cierta precisión, la línea que separa la legítima autonomía parlamentaria de las exigencias irrenunciables del Estado de Derecho y de la protección efectiva de los derechos fundamentales.
Los hechos de partida son conocidos. El Grande Oriente d’Italia, una histórica asociación masónica italiana, fue objeto de una investigación por parte de la Comisión Parlamentaria de Investigación sobre el fenómeno de las mafias y otras asociaciones criminales. En el contexto de esa investigación, centrada en la posible infiltración de organizaciones mafiosas en logias masónicas, la comisión solicitó reiteradamente las listas de miembros de las logias, con especial atención a las situadas en Calabria y Sicilia. Ante la negativa del Gran Maestro a entregar dichos listados por razones de confidencialidad y de protección de datos, la comisión optó por dar un paso cualitativo: dictar una orden de registro de la sede de la asociación, de sus archivos, biblioteca y equipos informáticos, así como del domicilio del propio Gran Maestro, y acordar la incautación y copia de toda la documentación relacionada con los miembros de las logias afectadas desde 1990.
El resultado de la operación fue la obtención de un volumen muy considerable de información: listas con aproximadamente 6.000 nombres de afiliados, discos duros, memorias externas, ordenadores y expedientes personales. Todo ello quedó bajo el régimen de secreto previsto en la legislación italiana sobre la comisión antimafia, pero con una característica llamativa: las copias de la documentación se conservaron en los archivos parlamentarios incluso después de finalizados los trabajos de la comisión y de su disolución.
La clave jurídica del caso reside en la peculiar posición de las comisiones de investigación en el ordenamiento italiano. La Constitución, en su artículo 82, les atribuye “los mismos poderes y limitaciones que la autoridad judicial”. Sobre esa base, el legislador dotó a la comisión antimafia de la facultad de ordenar registros e incautaciones siguiendo, en abstracto, las reglas del Código de Procedimiento Penal. Sin embargo, la jurisprudencia interna ha subrayado que tales comisiones son órganos de naturaleza esencialmente política, al servicio de la función de control parlamentario y de la elaboración legislativa, y que sus actos no son revisables por los tribunales ordinarios, que se declaran incompetentes para anular o modificar, por ejemplo, una orden de registro dictada en sede parlamentaria.
Este diseño genera un efecto problemático: el Parlamento, a través de una comisión de investigación, puede adoptar medidas típicamente intrusivas sobre derechos fundamentales con una apariencia de equivalencia a la actuación judicial penal, pero sin estar sometido a los contrapesos propios del proceso, en particular el control independiente —antes o después— por parte de un juez. Cuando esa tensión se proyecta sobre derechos garantizados por el Convenio Europeo de Derechos Humanos (en adelante, el Convenio), el TEDH examina inevitablemente el modelo a la luz del artículo 8.
El Tribunal comienza recordando que las personas jurídicas también están protegidas por el artículo 8 tanto en lo que se refiere a su “domicilio” —los locales, oficinas y archivos— como a su “correspondencia”, que incluye los datos electrónicos. El registro de la sede del Grande Oriente d’Italia, de su archivo, biblioteca y sistemas informáticos, junto con el registro del domicilio privado del Gran Maestro y la incautación de listas de miembros y expedientes personales, constituye sin duda una injerencia en ese derecho. Con independencia del grado de colaboración de la asociación, el contexto era claramente coercitivo, en un entorno en el que la negativa a cooperar podía desencadenar medidas de compulsión.
En cuanto al requisito de que la injerencia esté “prevista por la ley”, el Tribunal admite que existía una base legal clara: la Constitución, la ley que crea la comisión antimafia y las normas procesales penales aplicables por remisión. Pero, como es sabido, la noción de “ley” en el sentido del Convenio no se agota en la existencia de un texto normativo; exige también que el marco jurídico ofrezca garantías adecuadas contra la arbitrariedad y que la persona afectada pueda prever, con una razonable seguridad, el alcance de las facultades que se ejercen sobre ella. Es precisamente en ese plano donde el modelo italiano evidencia sus fricciones.
Por un lado, la propia jurisprudencia del Tribunal de Casación exige que las órdenes de registro dictadas por un juez penal contengan una descripción suficiente de los hechos investigados, la indicación de los preceptos penales supuestamente infringidos, la identificación del material buscado y la explicación de su relevancia para el delito investigado. Además, el régimen de las incautaciones se concibe como estrictamente temporal, ligado a la duración del procedimiento, con devolución o destrucción del material una vez concluido. Por otro lado, las comisiones parlamentarias de investigación se benefician de esos “mismos poderes y limitaciones”, pero en la práctica se mueven en un entorno en el que los tribunales ordinarios se declaran incompetentes para revisar sus actos y en el que no existe un remedio claro para impugnar la legalidad o la proporcionalidad de una medida tan intrusiva como un registro.
El análisis de proporcionalidad que realiza el TEDH es especialmente crítico. No discute la gravedad del fenómeno investigado —la infiltración mafiosa— ni la relevancia del interés público en esclarecerlo. Pero sí subraya que la orden de registro no se apoyaba en una sospecha razonable concretamente motivada respecto del Grande Oriente d’Italia o de determinados miembros de esta organización. La referencia genérica a un “peligro de infiltración” no basta para legitimar una intromisión tan intensa en la esfera privada asociativa de miles de personas, sobre todo cuando se pretende obtener la lista íntegra de afiliados a logias de determinadas regiones desde 1990, incluyendo antiguos miembros y logias ya disueltas. Desde la perspectiva del Tribunal, el abanico temporal y personal era excesivamente amplio, difícilmente compatible con un enfoque de “minimización” de los datos y de restricción de la injerencia a lo estrictamente necesario.
Especial relevancia tiene el hecho de que la información incautada no era meramente neutra. Se trataba de datos que revelaban la pertenencia de personas a una organización masónica, esto es, a una asociación que expresa determinadas convicciones, sensibilidades y opciones personales que forman parte del núcleo duro de la vida privada y, de forma indirecta, del ejercicio de la libertad de asociación. El TEDH viene insistiendo en que la conservación y tratamiento de datos relativos a afiliación asociativa, convicciones religiosas, filosóficas o políticas exige un escrutinio particularmente intenso.
A ello se añade un déficit que el Tribunal califica de estructural: la ausencia de un control independiente de la medida, ya sea previo o posterior. No existía autorización judicial ex ante, como es habitual en el proceso penal, ni tampoco recurso ex post ante un órgano judicial que pudiera examinar la legalidad y la necesidad de la orden de registro y de la masiva incautación de datos. Las vías indicadas por el Gobierno —conflicto de atribuciones ante el Tribunal Constitucional o autotutela parlamentaria— son rechazadas por Estrasburgo por su carácter discrecional, indirecto y, en el fondo, incierto desde el punto de vista del derecho de acceso a un recurso efectivo. La propia configuración interna, que reserva al Parlamento el juicio definitivo sobre la validez de sus actos y excluye la revisión por tribunales ordinarios, deja al particular sin un cauce real para hacer valer sus derechos en caso de abuso.
El Tribunal es prudente a la hora de pronunciarse sobre la organización constitucional italiana: reconoce la importancia de la autonomía parlamentaria, la legitimidad de la inmunidad como instrumento de protección de la función representativa y la amplia libertad de los Estados para diseñar sus mecanismos de separación de poderes. Pero recuerda que esa discrecionalidad no es absoluta y que debe ser interpretada a la luz de los principios de democracia efectiva y Estado de Derecho inscritos en el Preámbulo del Convenio. Dicho de otra manera: el legislativo puede dotarse de procedimientos propios y de esferas de autonomía, pero no puede sustraer injerencias intensas en derechos fundamentales a todo tipo de control independiente, so pena de crear zonas de “no derecho” incompatibles con la lógica convencional.
Sobre esta base, el TEDH concluye que la medida no fue ni “conforme a la ley” ni “necesaria en una sociedad democrática”. La falta de una sospecha razonable concretamente acreditada, la amplitud desmesurada del objeto del registro y de la información buscada, la conservación de las copias más allá de la vida de la propia comisión y la inexistencia de un control imparcial eficaz se combinan para configurar una vulneración del artículo 8 del Convenio. La constatación de esta violación lleva al Tribunal a considerar innecesario el examen separado de las quejas basadas en los artículos 11 y 13, si bien un juez formula una opinión parcialmente disidente precisamente por entender que la dimensión de libertad de asociación y la ausencia de recurso efectivo merecían un pronunciamiento autónomo.
En suma, la sentencia que nos ocupa ofrece varias lecciones. En primer lugar, subraya que el origen del mandato —legislativo, judicial, administrativo o corporativo— no elimina ni rebaja las exigencias de legalidad, necesidad y proporcionalidad cuando se invade de forma intensa el espacio privado de individuos u organizaciones. En segundo lugar, recuerda la importancia de delimitar con precisión el objeto de cualquier acceso a información sensible, tanto en términos temporales como materiales y subjetivos, evitando las aproximaciones indiscriminadas o de “pesca general”. En tercer lugar, insiste en que siempre debe existir algún tipo de control independiente, que permita revisar, con garantías, las decisiones más intrusivas, ya sea antes de que se ejecuten, ya sea con posterioridad. Y, en cuarto lugar, pone el acento en la gestión del ciclo completo de la información: la conservación de copias sin límite temporal y sin una justificación específica añade, por sí sola, un nuevo elemento de desproporción.
En definitiva, Grande Oriente d’Italia c. Italia no sólo fija límites claros a las comisiones parlamentarias de investigación, sino que también ofrece un marco de referencia útil para cualquier sistema de investigación —interno o externo— que maneje datos especialmente sensibles. La búsqueda legítima de la verdad y la protección del interés público no pueden servir de justificación para renunciar a las garantías mínimas que caracterizan a un verdadero Estado de Derecho.
Rania Zitouni
Departamento de Investigaciones Internas – Molins Defensa Penal